都铎王朝的经济立法与英国近代议会民主制的起源

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确立于17世纪的英国近代议会民主制是否可以在前一个世纪、即都铎时期(1485—1603)找到起源?这个问题长期为史学界所关注。本世纪中叶以来,在西方史学家中先后形成了两种观点。一种是出现于本世纪50年代的“正统派”观点。该派代表人物、英国史学家尼尔认为,在都铎末代君主伊丽莎白女王统治时期(1558—1603),下院在宗教改革、王位继承、下院权利等一系列重大问题上与女王、枢密院迭有不和,议会与王权的“政治对立”颇为尖锐,实际上已经揭开了议会反抗王权、夺取权力的序幕。这种观点片面强调议会与王权的冲突,完全忽略双方的合作,故而结论中有不少破绽。正因为如此,在70年代出现了以“修正”“正统派”为己任的所谓“修正派”。该派认为,在都铎王朝,议会远非一个“政治论坛”,而是一个立法会议,议会立法既需要两院通过,又必须得到国王的批准,所以,都铎议会颁布大量法律这一事实本身就说明王权与议会的关系是以合作为主,议会于17世纪反王权斗争中形成的民主制度,在16世纪还看不到任何迹象。“修正”与“正统”两派孰是孰非,目前尚无定论。我国学者在研究16、17世纪英国议会的演变时,侧重于探讨议会阶级成分的变化,对议会民主制的形成少有涉及,唯在有关议会性质的论述中,习惯于把都铎王朝议会视为“王权的工具”,把斯图亚特王朝早期的议会视为“资产阶级反抗封建王权的斗争舞台”。这种看法与西方两派观点有相合之处,“工具论”略同于“合作说”,“斗争舞台论”则类似于“冲突说”。

上述各种看法有一个共同点,即都是从传统的“宪政观念”出发,把英国近代议会民主视为纯粹“政治冲突”的产物,视为“议会反王权斗争”的结果。按照这种逻辑,都铎时期议会与王权是否对立、对立程度如何,成为判别都铎议会是否“近代化”的关键。换言之,仿佛只要议会作为一个立法会议还在正常运作,还没有因与王权的冲突而陷于瘫痪,便不能出现议会民主的萌芽。笔者认为,这种思想方法和结论都未免有失偏颇。诚然,议会与王权的政治冲突、权力斗争是中世纪君主专制政体向近代代议制民主政体转换的推动力,是近代议会民主制形成进程中的一个重要方面,但从现代政治学的角度来考察,近代议会民主制还包括参政扩大化、决策民主化等诸多层面,而且这些层面的发展在一定程度上还影响着议会与王权的政治斗争、权力斗争。本文拟就都铎议会的经济立法进行多层面的论证,从而说明都铎议会在与王权“合作”立法的过程中已经孕育了近代议会民主的因素。

一、历史渊源与社会背景

议会制定经济法并非始于都铎王朝。议会早在13世纪初建时就具有制定社会经济类法律的职能。据当代英国著名法律史专家塞尔斯考证,早期议会区别于贵族会议、御前会议以及王室法庭的主要特征,不是它的司法权、征税权、咨议权和一般意义上的颁布法律权,而是它的“请愿——立法权”,即审议议员对各种“不公平待遇”提出的“申诉请愿”,就其中“言之成理”的部分作出“纠正性”裁决。在当时立法司法不分的情况下,这种裁决具有立法性质。由于“不公平待遇”有时涉及经济问题,所以对这一类请愿书的审议以及对这一类“不公平待遇”的“纠正”,也就具有了经济立法的性质。例如在亨利三世统治时期(1216—1272),议会曾经制定若干有关伦敦市面包及酒类生产的法规;1382年10月,议会根据某行会的请愿,颁布了禁止某些鱼贩欺行霸市、牟取暴利的法律,并强行规定鱼类价格;同一届议会还讨论了奶酪、面包等食品的价格问题;在1388年秋季举行的议会上,共有13件关于压低雇工工资和防止劳动力流失的请愿提交下院;如何刹住羊毛价格持续下跌的势头是1391年议会的主要议题之一;1398年,有议员提出“禁止制鞋匠兼营鞣皮业”的请愿,议会据此制定了相应的法律;1442年,下院集体向国王请愿,建议国王取消普鲁士和汉萨同盟商人的经商特权。

尽管英国议会有制定经济立法的传统,但在15世纪中叶以前,经济法规的数量很有限,在全部立法中所占的比例也很小。可是到了都铎王朝建立前后,英国经济政治发生巨大变化,一些刺激议会更加充分地发挥其经济立法职能的因素随之出现。这些因素包括:

第一,15世纪后期乃至整个16世纪,随着资本主义商品经济的发展,旧的经济秩序被打破,汹涌的商潮使经营者面临新的困惑:一方面,市场以前所未有的速度迅速扩大,从而为每一个人提供了巨大的、极为诱人的成功机会;另一方面,市场发育尚不健全,对市场经济的法治管理也远远称不上完善,自由竞争的观念和机制都还没有形成,经营者的利益没有保障。处于这一矛盾当中的经营者,由于自己头脑中尚有封建行会观念、特权观念作祟,因此为维护自己的经济利益,往往采取谋求专利特权、竞相垄断本地区或本行业市场的策略。这样一来,地区之间、行业之间、经营者之间的利益冲突就无法避免,于是出现了通过议会立法来缓解矛盾,建立新的经济秩序的需要。

第二,宗教改革以后,英国成为真正的主权国家,由于英国宗教改革是通过议会立法来进行的,因此议会成为这个新生主权国家的权力化身,议会拥有无可争辩的立法权威,议会法成为不容置疑的最高法律。在宗教改革以前,国王敕令(Proclamations)和议会法(Statutes)共同构成经济法的来源,而在宗教改革以后,议会逐渐成为唯一的经济法制定者。有些经济利益集团在其权利得到国王敕令的认可之后,仍在议会提出确认该权利的议案,这种做法说明,在人们的观念中,只有议会法才是最权威的、最可靠的法律保证。

第三,在英国资本主义发展初期,发展经济,积累财富一度成为乡绅、资产阶级和国王的共识。下院议员很多来自直接经营者。据统计,都铎时期下院中资产阶级工商业者和乡绅的人数保持在2/3以上。这些下议员的经济提案往往有利于经济发展并切实可行,所以,自约克王朝(1461—1485)始,国王对议员的经济提案颇为重视。1461年,爱德华四世曾亲自将下院的一件经济提案转交上院。都铎朝诸王及其政府有时对某些经济提案也表现出浓厚的兴趣。例如,伊丽莎白时期的首席大臣威廉·塞西尔曾多次公开支持议员的经济提案,并亲自督促两院加紧审议,直至它们成为法律。国王或大臣的鼓励显然会极大地激发议员提出经济议案的热情。

受上述因素的影响,都铎时期的经济立法显著增多,在全部立法中所占比例也日渐增长。以亨利八世时期(1509—1547)为例。其前期的“宗教改革议会”(1529—1536)因通过一系列重大政治、宗教改革法案而被称为英国历史上另一次“长期议会”,然而即使在这届议会上,政治、宗教立法的数量也远远不及经济立法。在其后期(1536—1545)召开的数届议会中,经济立法占全部立法的75%。另外,每届议会都有许多议案流产。1559—1581年议会共通过221件法案,而同期审议的议案却有885件之多。在爱德华六世(1547—1553)、玛丽一世(1553—1558)和伊丽莎白一世统治时期,法案与议案之比分别为36∶100、45∶100、28∶100。而流产议案多是由议员提出、被君主或枢密院视为“喧宾夺主”,冲击对政府议案(指枢密院向议会提交的议案)的审议工作,因此在其压制下于会议结束之前来不及通过全部审议程序的经济议案。如果把这个因素考虑进去,我们更可以说,在都铎王朝,经济立法空前发展,经济议案的审议和通过构成议会一项主要议程。

二、经济提案与参政扩大化

这里所谓的参政扩大化指的是相对较多的社会成员对议会立法、特别是下院提案的关注与参与。显然,这种参政扩大化是实现议会民主制的一个重要前提。都铎王朝以前的议会不具备这一前提。当时议会主要有三项职能:批准赋税、约束王权和立法。赋税对一般社会成员而言只意味着负担,他们避之唯恐不及。约束王权只表现于几次政治危机中上院贵族对国王及其宠臣的指控与弹劾,唯有少数僧俗大贵族参与其间,作为“社会代表”的下议员并未起什么作用。立法诚然以下议员请愿为基础,但当时的立法绝大多数只是对仅涉及个人的所谓“冤假错案”进行重新审判,对整个社会没有什么影响,也无从引起社会成员的普遍重视。在14世纪至15世纪上半叶,许多选邑因长期不派代表参加议会而自动放弃选邑资格,这足以说明社会成员对议会的冷漠程度。

但在都铎时期,情况大为不同,其突出体现是人们对经济提案表现出浓厚的兴趣。在这一方面,伦敦市堪称典范。

16世纪的伦敦是一个蓬勃发展的工商业大都会,也是各种经济矛盾的汇集点,因此在都铎议会涉及经济问题的全部议员提案(指下议员提交的议案,以与政府提案相区别)中,来自伦敦市的提案占相当大比重。该市政府每当接到国王的议会召集令状后,都向本市各同业公会征集提案,以便安排本市议员在议会上提出。伦敦市的经济提案大致分为三类。第一类旨在保护本市工商业的发展。具体内容包括:争取经营权利,排除外来竞争,禁止出口原材料和半成品,限制商品进口,鼓励消费。这类提案由各同业公会提出,一般还能够得到市政府的支持。属于这一类的提案如:成衣制作匠协会为获得充足的原料供应并防止大量外国服装进口而在16世纪60年代至80年代多次提出的禁止肯特、索福克两郡出口衣料的提案;鱼商协会为把雅茅斯等地的鱼贩从伦敦市排挤出去而提出的禁止外地人在伦敦贩鱼的议案;锡制品匠协会提出的限制本国锡出口量的提案;男子服饰制造业协会、(生产枪支的)铁匠协会和饰针商协会分别提出的禁止进口男子服饰、武器和饰针的提案;木匠协会提出的“禁止码头业主垄断木材进口”的议案;酒商协会为取得出售进口酒的权利而提出的“废除酒专卖法”议案;制帽匠协会和武器制造匠协会为扩大产品销路而分别提出的“所有英国人星期天必须戴礼帽”、“纳税额超过10镑的户主必须置备胸甲和新式枪支”的提案;如此等等,不胜枚举。第二类属于伦敦工商业者争取经商自由的议案。都铎政府和伦敦市当局出于统治的需要,有时以“维护社会秩序和消费者权益”为名,干涉经济活动,强行限价,从而严重损害伦敦某些工商业者的利益。后者于是频频诉诸议会,以求摆脱束缚他们的各种枷锁。例如,在1566—1567年议会上,酒商协会提出议案,呼吁废除1553年的某项法律,因为该法不仅规定了葡萄酒的最高价格,而且把伦敦城酒肆的数量限定在40家以内;在同一届议会上,酒桶制造匠协会提案指出,原材料价格不断上涨,而政府30年前规定的酒桶最高限价却依然如故,这使他们不仅无利可图,而且濒临破产,议会有必要立即立法,取消限价;1584年啤酒商针对以前啤酒价格由市政府规定、高低档啤酒必须按比例生产的法律,提出了“废除一切清规戒律,完全由市场供求关系决定”的议案。这类提案显然得不到市政府的支持,但这并不妨碍他们提交议会。第三类是伦敦市内各同业公会彼此之间为争夺市场、原料,实现垄断经营而提出的议案。例如:16世纪中叶以后,枪支销售走俏,武器制造匠协会、铁匠协会和刃具匠协会都想垄断枪支产销权,于是竞相向议会提案;在1597—1598年议会上,喷漆匠协会请求议会立法,禁止该市抹灰匠与他们“抢生意”;伊丽莎白时期,烤面师协会和黑面包师协会一直在议会中为面包的“法定”重量、质量和形状争执不休,其目的都是为本协会争取同业竞争中的优势地位;此外,纺织刺绣业和工艺美术制品业之间的纠纷,捕鱼人与肉商对鱼类出售权的争夺,制酒桶匠与啤酒商就啤酒桶进出口贸易权而发生的矛盾,鞣皮匠与鞋匠有关皮革出售办法的争执,以牛脂为原料的蜡烛工匠对肉商哄抬牛脂价格提出的抗议,羊毛商人对制衣匠从其手中夺走向制帽人提供羊毛的权利而表示的不满;凡此种种,均以提案的方式诉诸议会审议仲裁。

伦敦市民对议会的热烈期盼导致伦敦市提案充斥于都铎朝历届议会,以至“干扰”对政府议案的审议。为此,枢密院曾责成该市政府建立“提案初审委员会”,对各同业公会的提案进行筛选,将“无关紧要者”剔除出去。但此举未见成效。许多提案人在自己的提案被筛选下来之后,买通本市议员私自将议案提交议会。伊丽莎白时期,伦敦城的提案初审制度已名存实亡,在近半个世纪的时间里,“提案初审委员会”只组建一次。

伦敦市的提案人为实现立法目的,对提案“质量”十分重视。在准备提案时,他们经常聘请“精通法律的人士”为顾问,就提案的内容、措辞、格式等认真咨询,反复推敲,一丝不苟。按当时定价,每次咨询费为10—20先令,若聘请著名法学家或政府官员为顾问,咨询费翻一番,达到40先令左右。在法学院受过系统教育并活跃于政界的人士是伦敦市工商业者追逐的对象,他们当中有些人成为各同业公会的“特约顾问”。如毕业于米德尔法学院的伦敦市议员弗利特伍德,在16世纪70—80年代曾先后或同时以“特约顾问”的身分受聘于伦敦市鞣皮匠协会、啤酒商协会、酒桶制造业协会等,收入颇丰。

目前国外学术界对都铎朝其他地区参与经济立法的研究尚欠深入,但是已有不少材料表明,热衷于经济提案者绝非伦敦一地。例如,1529年布里德波特市的制绳匠为了垄断该市麻绳业,推举本协会成员弗洛克为议员,后者在是年召开的议会上“慷慨陈词”,称鉴于布市制绳匠对英国造船业的重大贡献,不应让他们继续遭受“竞争的痛苦折磨”。在他的鼓吹之下,议会通过了在该市周围5英里内任何“外人”不得销售麻线、麻绳及其他麻制品的法律;汉普郡毛纺工场因生产技术落后,只能生产宽呢,因此该地毛纺工场主对限制粗呢幅宽的法律啧有烦言,1536年该郡议员联合其他5郡议员对该法律进行猛烈抨击;1553年10月7日在议会开幕前两天,林肯市特派员飞马赶到伦敦,将该市一份经济提案交给已经报到的该市议员;1554年议会颁布的《关于赤褐色手织粗布的法案》维护了诺威奇市布商的利益,而这个法案正是在诺威奇市两名议员(都是布商)提案的基础上制定的;1563年议会召开前夕,约克市政府听说在即将召开的议会上将审议《学徒工法议案》,而这个议案与约克市利益攸关,于是召开专门会议,研讨该市议员在审议该议案时应采取的策略;是年一纸不利于约克市的《学徒工法》在议会通过,结果在此后10多年的时间里,每在议会召开之前约克市都准备提案,竭力谋求废除或修订1563年的法律;1576年,以渔业城镇拉伊市为首,28个沿海城市联合提案,呼吁禁止外国渔民在英国设摊售鱼,以保障英国渔民的利益。1566年下议员拉尔夫·萨德勒的一席话可谓代表各地议员的共同心态,他说,如果议员们散会后返回家乡,对父老昆季讲:“除了让你们掏腰包之外,我们无所作为”,那么家乡父老是不会答应的。这表明,各地选民对议员期望甚殷,而这种心情的由来,则是对经济提案的关切。

都铎王朝建立时,英国共有37个选郡,110个选邑,下议员总数为296名。亨利八世增设40个选区,爱德华六世、玛丽一世和伊丽莎白一世三代君主统治时期分别增加34个、25个和62个城市议席,到伊丽莎白统治末年,下议员总数达到462名,比都铎王朝初建时净增166人,增幅达56%。下院扩充的这种速度和幅度在英国议会史上是空前绝后的。个中原因何在?史家仍在探讨之中,但有一点已经获得公认,即各地区为捍卫自己的经济利益提出经济议案而争取议会出席权是其中的一个重要原因。比如柴郡,这个特殊的伯爵领长期享有一种特权:只有经该郡政务会议认可的议会法才在该郡生效。但在亨利八世时期该郡失去这一特权。于是该郡向国王提出选郡申请,称既然要求他们服从议会法,就应该允许他们在议会中有自己的代表,否则其经济利益必然不保。许多城市是在切身感受经济立法的重要性之后才开始争取成为选邑的。1534年议会颁布了禁止私自生产毛线的法律。毛纺业城市德罗威奇受益匪浅,不久后该市就提出参加议会的申请并获得国王批准。商业竞争有时也成为城市申请成为选邑的动因。牛津市与毗邻的阿尔德伯里市是一对老竞争对手,在河道改建、协调水上运输方面,最微小的法律倾斜都会造成双方力量对比的变化。1571年阿市率先成为选邑。不久后它就改变了自己持续数十年的劣势地位。这使牛津市深感议会之重要,几年后当它也成为选邑时,该市市民额首相庆。位于瓦什河两岸的商业城市波士顿和林恩相继成为选邑也是两市商业竞争的结果。朗斯顿市是一个老选邑,在其郊区发展起来的新兴城市纽波特市深知如在议会没有一席之地就会在竞争中永远处于不利地位,于是在16世纪20年代通过朗斯顿修道院院长向国王转呈选邑申请状,最终取得选邑资格。1558年经济萧条的阿尔德巴勒市成为选邑也是因为发现毗邻小城巴勒布里奇市成为选邑之后5年之内就超过自己走向繁荣之故。这些事例说明,出于对经济立法的关注,很多地区对议会持积极参与的态度,这与前都铎时期许多选邑自动放弃议会出席权适成鲜明的对照。

经济提案牵动众多人心。审议经济提案时经常不仅议会大厅内气氛紧张,而且大厅外还聚集大批关注审议动向的民众。这些人通过各种渠道打探消息,不失时机地呈送礼金,请客吃饭,或与代表其利益的议员沟通信息,磋商对策。如不同利益集团的成员在议会大厅外相遇,还常常引发事端,以致伦敦市政府在1554年规定,各同业公会每次至多只能派2—4名代表前往威斯敏斯特议会大厅与议员联系。经济提案如何增进了人们对议会的关心与重视,从这类事件中亦可窥见一斑。

当然,无论如何,都铎议会只代表社会中的一部分人,因此16世纪的参政扩大化毕竟是有限的。但是尽管如此,随着经济提案的增加,以工商业者为代表的更多的社会成员介入了议会事务,这对议会民主制的建立来说无疑是非常必要的前提条件。

三、经济立法与下院的成长

社会成员直接或间接参与决策是民主制的一个重要表征。因此,作为“社会代表”的下议员在议会法制定过程中所扮演的角色、所发挥的作用、所处于的地位,构成判断近代议会民主制是否产生的一个主要依据。

议会从建立到15世纪中叶,虽然一直具有立法职能,但下院却并不具有立法者的地位。当时立法实行请愿制,下议员仅有提交请愿书之权,上院对之进行审议修订,通过以后经国王批准以议会的名义予以颁布。当时的议会法前言总是把下院称为“立法请愿人”,而把上院和国王分别称为“立法通过人”和“法律制定人”,这充分反映出下院在立法中的无权地位。

到都铎王朝建立之时,议会立法程序已由请愿制变为提案制,即一切提案必须经过两院共同通过才能呈报国王批准为法律,这样下院便获得了立法人的地位,对立法的影响进一步扩大。这主要表现在以下两个方面。

(一)下院提案人为使自己的经济提案成为法律进行不懈的努力。都铎时期,下议员要使自己的提案成为法律殊非易事。当时审议制度很不健全,会议管理十分混乱,而且议员没有党派之分和确定的行动纲领,在表态时有很大随意性。一个提案能否成功,受许多偶然因素的影响,这无疑增加了议案创议者实现愿望的难度。概而论之,议员的经济提案在成为法律以前至少要通过两道关口。第一道是“宣读关”,因为只有被两院议长(尤其下议长,因为这类提案通常首先提交下院)安排宣读(要先后宣读三次才能付诸表决)的议案才能获得审议和通过的机会。当时国王拥有解散或终止议会的权力,一旦国王在达到自己的目的之后突然宣布散会或休会,一切未及三读表决的议案便胎死腹中。而议长在安排议员提案的宣读和审议次序时并无一定之规,因此如何使自己的提案尽早宣读和充分审议便成为提案人面临的一大难题。第二道是“审议关”,也就是说,提案只有赢得多数议员、特别是诸如两院议长、枢密大臣议员等的支持,才有可能成为法律。

为顺利渡过这两道关,提案人或代表他们的议员采取的办法有以下三种。第一种是“游说要员”。采用这种手段的通常是伦敦人,因其有地利之便。游说有时在议会前夕进行,有时在会议当中进行。游说对象是议长及能够对议会产生影响的枢密大臣。游说的主要内容是阐述提案的合理性、必要性和可行性,恳请对方予以理解、支持和帮助。第二种是灵活多样的“提案战术”。例如,就同一事项从不同角度提出多件议案;将代表同一利益群体的多件提案分别投往上、下两院。第三种是使用最普遍、也最行之有效的一种,即行贿。都铎时期,下议员赴会每每携带行贿专款,贿风之盛,由此可见。伊丽莎白时期,伦敦市成衣制作匠协会和武器制造匠协会曾开列“议会重点行贿对象名单”,名单中对不同人等有不同贿金标准,期以最小投资获最大“效益”。

都铎时期,凡仅涉及个别地区、个别集团和个别人的议案被称为“私议案”,议员经济提案一般都是私议案。私议案的提案人由于为“私事”而劳动各方人士,所以要缴纳提案费。在审议过程中,如通过议会秘书修改、誊抄、转送议案,则需追加手续费。另外,如果某议员为某经济提案的成功作出了贡献,提案人还会予以酬谢。这些费用再加上贿金,构成一笔数目相当可观的“私议案”投资。1563年议会法禁止伦敦鞣皮匠出售皮革,鞣皮匠人为争回这一权利,此后数年共支出“议会费”160镑;伦敦啤酒商协会1593年一年的“议会投入”即为167镑。这些费用出自同业公会公基金,如基金不足,则向会员征收“特别税”。

为鼓励议员在议会中尽心竭力,有些地方当局也对“有功”议员进行奖励。在巴恩斯特普尔市1514—1515年的帐簿上有一笔16便士的支出,付给本市议员戈迪斯兰,原因是他为通过一件对该市“有价值”的法案作出了贡献。1536年林肯市政府向两名议员许诺,倘若他们能成功地使议会通过将某处修道院地产卖给该市的法案,他们每人可得40镑奖金,其中一人还可以获得承租该地产30年的权利。剑桥市议员布雷肯因为使该市获准铺设公路得到5镑嘉奖。1542年坎特伯雷市议员达克奈尔和布里斯托尔市议员埃利奥特因分别为自己的城市谋取到一定经济利益而得到奖金。在这种物质刺激之下,有些议员的确不辱使命。1510年桑威奇市取得每年免税举办一次市集的权利,1515年该市又以经济不景气为由免除了缴纳议会税的义务,这些都与当地议员的努力分不开。16世纪20年代南安普顿市经济萧条,1531年该市政府嘱其议员提出免税请愿,并付给他一定量的“活动经费”,是年议会果然通过法案,将该市税额降低。格罗斯特郡的议员为维护本地毛纺织业的利益,在1529—1547年间4次提出议案,均未成功,但他们毫不气馁,1552年第5次提出并终获通过。1529年,新罗姆尼市为申请在城郊沼泽地带建一座新城故意选举出身本市的国王侍卫吉布森为议员,尽管该市最终未能如愿,但吉布森确曾将一份有关议案转到首席枢密大臣托马斯·克伦威尔的手中。1538年埃克塞特市议员向克伦威尔恳切陈情,反映埃克塞特侯爵在埃克斯河上建筑堤坎造成水上交通阻塞,使埃克塞特市损失无算,他请求克伦威尔在来年举行的议会上支持他的提案。次年议会果然通过了有关法案。1572年,拉伊市议员会同其他渔业城镇议员酝酿提出禁止外国渔民在英国售鱼的议案,尽管当年未及采取行动,但在1576年议会上,28个沿海城镇联合提出了有关议案。

(二)下议员提高了与政府直接对话的信心和勇气。前文曾提及伊丽莎白女王曾指责下议员提出了过多的经济议案,但这并不意味着都铎政府忽视经济立法。伊丽莎白女王对下院提出有关警告,只是因为她担心政府所关注的中心议题(通常是赋税问题)受到经济提案的冲击与干扰。事实上,都铎政府本身也经常提出经济议案。伊丽莎白女王的心腹重臣威廉·塞西尔在1559年议会召开前亲率筹备小组拟定的政府提案就说明了这一点。在这些政府提案中,虽然有些仅涉及政治、宗教事务,但也有一些只与经济相关,如严禁出口贵金属、禁止输入酒类、确定劳工工资标准、防止煤炭生产过剩等等。在经济立法当中,枢密院与下议员一道就同类性质的事务提出同样类型的议案,这本身就会增强下议员的自信心。况且,政府经济提案中除会前准备的之外,还有一部分是枢密院在会议进行当中受议员提案启发的结果。1563年的《手工工匠法》和《航运法》就是枢密院在修改、补充议员提案的基础上提出政府议案后制定的;1559年下议员提出的《谷物贸易法》议案当年未获通过,但后来成为枢密院起草同类议案的蓝本。还有一些政府经济提案是因不同利益集团的代表在议会上争论不休,枢密院为缓解双方矛盾而提出的妥协议案,这些提案必然会不同程度地满足议员的要求。

由于下院对经济立法的参与越来越积极,其经济提案越来越受到尊重,所以下议员在审议经济法时表现出越来越明显和强烈的独立性。下议员不仅敢于抵制政府议案,而且敢于顶撞枢密院甚至君主。

在都铎王朝,由于政府经济提案往往从稳定社会秩序、巩固政治统治的目的出发,具有强行干预、限制经营自由的性质,所以在审议过程中常常遭到代表自由工商业者利益的议员们的批评和抵制。在1559—1571年间,枢密院三次提出《破产法》提案,将破产者按重罪犯严加惩处。该议案最后获得通过,不过在下院的坚持下,惩罚对象从一般破产者改为“伪装的破产者”。1559年,政府为减少人口流动,稳定社会秩序,提出“禁止肯特和苏塞克斯两郡居民到指定城市之外经营”的提案,此案遭到下院断然否决。1563年,在审议《限制赊购法》议案时,枢密院原将赊购者的财产资格限定在200镑,但下院为防止权贵巧取豪夺,将这一数额提高到3000镑,最后政府不得不接受这一改动。16世纪70—80年代,政府提出一系列限制枪支生产和使用的议案,均因损害武器生产者的利益而未能在下院通过。1576年,威廉·塞西尔授意某议员在下院提出议案,规定只有经国王特派员核准的口岸才具有从事进口贸易的权利,该议案亦遭下院否决。1581年,枢密院要求议会授权伊丽莎白女王对所有参与对英禁运的天主教国家实行报复措施,来自利物浦的一名议员指出,这样做的结果将使汉堡商人受益,而使英国商人受损,他的发言在下院引起强烈共鸣,枢密院只得撤回提案。16世纪,圈地运动进入高潮,都铎政府虽对流离失所的农民并不同情,但对因此而引起的社会动荡惊恐不安,他们甚至将气候恶劣引起的粮食歉收也归咎于圈地运动,因此都铎政府共提出10多个限制或禁止圈地的提案,这些提案在下院审议时,无一不遭到代表新贵族或资产阶级利益的议员的激烈批评,这类提案的下场,不是流产,就是被改得面目全非。

在都铎王朝的经济立法方面,下院与王权最激烈的正面冲突发生在专利权问题上。所谓专利权,最初是指国王授予产品发明人生产和销售该产品的特权。但在伊丽莎白时期,授予专利权成为女王拉拢、犒赏幕僚或贵族的一种手段,“专利产品”范围越来越广,甚至延及一些生活消费品,严重破坏公平竞争和贸易自由,损害消费者利益,从而引起广泛而强烈的反对。在伊丽莎白统治后期,下议员多次提案,愤怒指斥“专利人是国家的吸血鬼”,“在女王实行的所有措施中,没有比专利权的赐予更有损于她个人的威望、更有害于国家和更为人民所憎恶的”。他们指出,尽管依照传统女王拥有颁布特许状的特权,但是应当用议会法对这一特权加以约束。女王对下院的这种呼声,初时置若罔闻,继而粗暴压制,最终则不得不作出妥协,她以敕令的形式宣布废除一些特许状,藉此阻止议会制定有关法律,避免造成王权的尴尬。

当代美国政治学家、哲学家科恩认为,社会成员参与公共事务的能力(指制定计划、掌握规则和运用规则推行计划的能力)和他们的自信心是实现民主的两大前提条件。下院在经济立法中为实现自己的立法目标所做的一切和他们在审议经济提案时所表现出的勇气,恰恰证明他们已经初步具备了上述能力与自信。尽管都铎下院的参与能力不像科恩所说的那样具有理性(如以行贿为手段),尽管他们的自信心还不够充分(议员的经济提案大量流产,下议员对政府经济提案常常做出让步),但我们仍然可以认为,下院在经济立法实践中培养起的那种参与精神和参与能力毕竟为近代议会民主制的形成创造了条件。

四、自由经济与民主政治

提案、审议的最终目的是立法。为完整阐述都铎经济立法并说明它与议会民主的关系,有必要看一看都铎议会都制定了什么经济法。都铎一朝的经济立法数量很多,限于篇幅,这里只能分类略举数例。

都铎经济法大致分为两类,第一类事关全国,第二类仅与局部地区或个别利益群体相关。

属于第一类的经济法案有:重申官方铸币权、稳定币值的《铸币法》(亨利七世时期)、《取缔伪币法》(1553年);《统一度量衡法》(亨利七世时期);《禁止货币投机和发放高利贷法》(亨利七世时期、1545、1552年);《衣帽限价法》(亨利七世时期);《肉食品限价法》(1533、1536年);《限制皮革、黄铜和活羊等原料出口法》(1536、1542、1566年);《生活燃料限价法》(1543年);《打击囤积居奇行为法》(1548年);为平抑牛肉价格而制定的《鼓励养牛法》(1555年);调整手工工场劳资关系的《劳工法》(1563年);《反圈地法》(1489、1491、1534、1536、1550—1551、1552、1554、1555、1563、1597—1598年)。

属于第二类的法律有:《任何人不得兼营毛皮贩运业与鞣皮业的法律》(1485年);促进航运业发展的《进口酒类必须用英国船只运输法》(1485、1532、1534年);不得生产和出口劣质毛纺品,以保护英国毛纺制品生产和销售的法律(亨利七世时期、1532、1536、1555、1558年);禁止在伦敦市区从事屠宰业、以保护该市肉商利益的法律(亨利七世时期);《毛纺工场工艺标准法》(亨利七世时期);《皮革制品质量法》(1533年);《禁止用劣质染料漂染毛织品法》(1533年);为保护德罗威奇、基德明斯特、布罗姆斯格罗夫、伍斯特四市毛纺业工场主免遭农村生产者的竞争而颁布的《禁止在伍斯特郡上述四市以外地区经营毛纺业的法案》(1534年);在肉商请愿下制定的《肉类限价法修正案》(1542年);为保护剑桥、伊利两市的市集贸易,废除林恩地区两个国王特许的年度市集的法案(1542年);《禁止外国人在坎特伯雷市无照开业法》(1543年);《酒价随行就市法》(1544年);《禁止囤积咸鱼和鳕鱼法修正案》(1545年);《限制谷物贸易经营执照发放法》(1563年);《禁止农村居民在非集市地点经商法》(1563年);《禁止进口手套、刀叉、匕首等小商品法》(1563年);《节日期间禁止戴进口礼帽、必须戴国产礼帽法》(1571年);《蜡烛质量法》(1581年);《啤酒桶限价法》(1532年);《啤酒桶取消限价法》(1566年);《鼓励进口制桶用隔板法》(1593年)。

上面列举的诸项法律说明,在都铎时期的经济法中,有的促进资本主义经济的发展,有的则具明显的封建滞后性(如反圈地法);有的体现重商主义政策,有的则限制经营自由(如各种限价法);有的有利于市场发育(如禁止囤积居奇法),有的则扼杀商品经济萌芽(如限制农民经商法);有的抑制不公平竞争(如打击伪劣产品、保证产品质量法),有的则鼓励行会式垄断经营;有的保护消费者利益(如限价法),有的则为生产者大开方便之门(如节日必须戴国产礼帽法);有的偏重稳定社会秩序,有的则偏重刺激发展;有的保护某一团体利益,有的则各打五十大板或利益均沾。总之,这些经济法反映了英国经济生活的方方面面,以及各方面不同的或是相互冲突的利益,不同的或是相互矛盾的要求。但是,这些不同的法律得以制定,相互冲突和矛盾的法律得以同时并存,这本身又反映了冲突与矛盾的化解和调和。正是在这种交锋、化解、调和的过程中,旧的经济关系逐渐整合,新的经济秩序一步步建立起来(某些限价法从制定到取消的过程生动地说明了这一点)。因此,从经济生活的角度看,都铎议会乃是一个调和矛盾、缓解冲突的处所,它的存在可以避免因不同利益集团直接冲撞而引起的经济秩序失控,从而在一定程度上为新经济因素的成长提供了机会和保障。因此,我们勿宁认为,都铎议会是英国社会经济转型期的一部磨合器,一个社会连接点,一种调节机制,一个神经中枢,而议会的这些性质无疑有利于在议会内部营造一种民主、参与、协商的氛围。那种完全忽略议会法对经济生活的影响,以为议会只要在封建政权下继续运作就只能是国王的奴仆,就谈不到任何民主性质,因而一味从议会与王权的政治对立着眼,在“王权工具”或“反王权斗争舞台”两极中为都铎议会定位的观点,是片面的,也无助于说明议会民主的真正起源。

当然,反对在“王权工具”与“反王权斗争舞台”之间定位并不意味着放弃考察议会与王权的关系。无论如何,议会与王权的关系是影响近代议会民主制的一个重要方面,而且,研究都铎经济立法恰恰可以在这方面给我们以深刻的启示。

“修正派”在批评“正统派”时,曾认为后者过分强调议会的“政治性”,而忽略其“立法性”。其实,这种将政治与立法对立起来的观点本身就是错误的。大而言之,立法也是政治,这是常识,此处无需赘述。小而言之,绝大多数议员参加议会的目的是为本人、本社会群体谋取利益,既然如此,当他们发现不仅经济立法,而且国家的政治、宗教取向也会影响其经济利益,而国家的政治宗教政策又往往以议会法形式出现的时候,他们自然会介入国家政治,并以他们在经济立法过程中树立的独立性和自信心就政治问题大胆地阐发自己的观点。如果他们的主张与君主意志相抵牾,其结果必然是所谓“政治冲突”。前文论述中可见,在经济立法中,不乏下院与国王或枢密院意见相左的事例,但是经济立法通常有较大的回旋余地,在无关宏旨、无妨大局的前提之下,较易达成妥协,或留待日后再做计较。但分歧如果产生在政治、宗教方面,情况就会不同,就会导致尖锐的对立与冲突。下院同政府的政治对立开始于玛丽统治时期。这位女王的复辟天主教政策令在宗教改革后取得大量教产的乡绅和市民惶惶不安。在就有关议案表决时,下院反对票曾达到80—120之多。1554年末,当下院审议“承认玛丽与菲力普(西班牙王子,天主教徒)的后代为王位继承人、反对者按叛国罪论处”的政府议案时,106名下议员退出会场以示抗议,当时神圣罗马帝国驻英大使惊呼,有些下议员“宁死也不让步”。鉴于玛丽时期的深刻教训,伊丽莎白女王继位之后,众多下议员唯恐女王的宗教宽容政策导致天主教卷土重来,因此极力敦促女王实行激进的宗教改革,承认清教运动,指定新教徒为王位继承人,而这一切同女王本人奉行的“中间路线”大异其趣,因此几乎每逢议会召开,下院同女王之间都会发生尖锐的冲突,以至伊丽莎白多次斥责下院“顽童般的无知无礼”,“放肆而傲慢地”干预国家事务,她表示决不能让这班犯上作乱的“鬼家伙们”优哉游哉,务使其受到“应有的惩罚”。伊丽莎白惩罚下院的方式之一是粗暴压制“出言不逊”的下议员,将国家政治划入不容下院过问的“禁区”,而她这样做的结果是引起下议员猛烈抨击女王违反法律与传统侵犯下院“固有的、高贵的自由与权利”,有史以来第一次明确提出下院的言论自由权。女王与下院的冲突终于导致后者提出政治权利要求,而这种要求标志着政权之争的起点。

综上所述,可以得出如下结论:都铎时期是英国自由资本主义经济兴起的时期,活跃的商品市场促使新兴的资产阶级和有资本主义倾向的乡绅为在经济转型中取得最多的发展机会、争取最大的经营空间,而利用议会提出自己的主张,捍卫自己的利益。由于他们是直接经营者,其提案可行性强,在此基础上制定的法律能及时调整经济秩序,所以在经济上越来越依赖于他们的王朝政府对他们参与议会事务持容忍甚至鼓励的态度;于是以他们为主体的下议员巩固了在议会中的发言权并渐渐萌生参政议政的民主意识和行使民主权利的勇气和信心。在他们意识到国家政治也影响其经济利益,且这种影响益形强烈之后,他们便以同样的勇气和信心介入国家政治。由于他们的政治取向与封建君主不同,所以议会与王权的矛盾逐渐激化,而议会在经济领域中的神经中枢作用至少在一定程度上使英王不能像法国国王停开三级会议一样摆脱议会,结果议会与王权的公开对抗不可避免。由此我们可以看出自由经济与民主政治的内在联系,只有从这一联系出发,才能真正揭示英国近代议会民主制的起源。

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