一叶知秋

叙利亚难民问题:困境与出路 (一)

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这是我最近在多伦多大学一个“社会文化论坛”的发言,论坛主题是“加拿大的难民政策和社会影响”。

自叙利亚爆发内战以来,成千上万难民扶老携幼,踏上了艰辛的逃难旅途,许多人死于途中,包括那个海滩上的小艾伦。难民的悲惨遭遇引起了举世同情,加拿大政府出于人道主义,承诺在2015年底接受两万五千难民。由于发生了惨烈的巴黎恐怖袭击,而参与袭击的恐怖分子中就有伪装的难民,加拿大公众产生了深深的忧虑,要求自由党政府对难民进行严格审查。因此,接受难民的日期被推迟到20162月底。

从去年底开始,大批叙利亚难民开始陆续进入加拿大。首批难民到达时,加拿大总理小杜鲁多、安大略省长韦恩以及多伦多市长庄德利亲自到机场迎接,场面隆重。总理亲自为难民挑选衣服和玩具,机场设立一条龙服务,难民落地后一切手续很快办妥,成为“新加拿大人”。效率高得让人吃惊,甚至觉得有点儿戏。

加拿大难民甄别制度一向效率低下,处理难民保护申请的时间往往要拖很长时间。据保守党执政时期的公民与移民部公布的数据,从难民保护申请人提出申请到案件最终审理完毕,平均所需时间大约为1038天,如果将遣返申请人所需时间也计算在内,则平均处理每一个申请的时间约为4年半。难民甄别制度的效率低下导致了难民保护申请大量积压。据统计,到2011年12月,有大约4万件申请在难民保护庭等待审理。

这次自由党政府处理叙利亚难民的高效率异乎寻常,带来的后果也是严重的,加拿大一些地方的接受组织不堪重负,宣布暂停接受难民,包括温哥华、渥太华,多伦多。而来到加拿大的难民也不满意,有人在宾馆住了好几个星期还没有找到长期居住地方,每天就是睡觉吃饭,孩子也不能出去玩耍,更不能上学,感到很郁闷。有人甚至觉得像蹲监狱,还不如住在约旦的难民营。有人提出要回去,但被告知,他们回不去了。加拿大人也不满意,有长期住宾馆的被迫腾出房间给难民,他们质问,为什么要把加拿大人赶到街上去?最近美国国会将举行听证会,评估加拿大的难民政策对美国构成的潜在威胁,并要求加拿大驻美国大使出席听证会,被加拿大政府拒绝。

自由党政府的新难民政策无疑是对上届保守党政府难民政策的反动,是反其道而行之。

下面谈谈加拿大难民地位甄别制度。这个制度的主要法律基础是2001年的《移民与难民保护法》。根据这项法律,难民保护申请必须由难民保护庭进行实质性审查。该法第170条规定,难民保护庭在审理任何案件时必须进行听证。该庭不能仅以个人信息表所填信息为依据作出裁定。虽然《移民与难民保护法》没有明确规定举行听证的时间,但在实践中,听证往往是在申请人提交个人信息表后的18 19 个月内进行。听证由难民保护庭的一名成员主持,该成员在听证后将对难民保护申请作出裁定。在听证过程中,申请人有权自费聘请律师或其他咨询人员。由此可见,叙利亚难民的处理之快是异乎寻常的,效率之高是前所未有的。

那么谁有资格申请加拿大难民呢?根据《移民与难民保护法》第95条和第96条,“由于有正当理由畏惧因种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解等原因遭到迫害而离开其国籍国,不能或由于此种畏惧而不愿利用该国保护的申请人”,或者“没有国籍国,离开其经常居住地国,不能或由于该畏惧而不愿返回该国”的申请人,可获得难民保护,并可因此申请在加拿大永久居留。

由于难民申请积压严重,20126月,加拿大正式通过了修订移民难民法的C-31法案。新法自当年1215日开始生效。自那时起,加拿大的难民政策渐渐收紧。加拿大前任移民部长康尼和亚历山大都在不同场合多次强调,改革难民审批制度的目的是为了打击那些“利用加拿大人的慷慨”的冒牌难民。这些向加拿大请求庇护的人在本国并没有受到迫害,只是把申请难民身份当成一种移民途径。

根据新法,移民部缩短了对来自安全国家的难民申请的处理时间。申请如果被拒,申请人不得上诉,并会被尽快递解出境。据报道,过去名列第一的难民来源国匈牙利在被列为安全国家后,避难申请下降了90%,以至于中国后来居上,成为加拿大的难民申请大户。

上届保守党政府收紧难民审批的措施还包括:公共安全部可以对非法入境者发出逮捕令;他们必须在抵达加拿大15天内递交难民申请; 16岁到18岁的青少年按成年人对待; 非法入境者的难民申请如果被批准,五年内不得申请永久居留权,申请被拒者则立即被递解出境。

新法实施后,向加拿大申请难民身份的人数大减。对政府来说,难民申请减少意味着新法的成功。但是加拿大的难民律师, 医生和难民权益团体却提出了不同的看法。他们认为保守党政府的难民政策背离了加拿大接受难民的传统,也给加拿大社会带来长远的隐患。其实,类似的政策在北欧国家早就实行了。今年126日,丹麦议会通过了一项法案,决定收缴在丹麦申请避难的难民的随身贵重物品,把所得资金用于维持他们的生活。按照新的法律,进入丹麦的难民只能随身留下价值大约1万丹麦克朗(约合1340欧元)的物品。根据瑞士法律,难民身份申请人必须上缴超出1000美元(约合900欧元)的个人财物。这些措施是为了限制难民申请人数,但批评者把这一新措施同第二次世界大战期间纳粹收缴犹太人财物的行动相提并论,发出了严厉的批评。这反映了欧洲的一种趋势,不再善待难民。后面再详细说明。

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